住房公积金制度的主要作用

与房改其他政策措施相比较，随着福利分房体制的终结以及住房体制市场化的转轨与确立，房改的大部分政策措施，如公房出售政策、提租补贴政策、切断实物分房政策等等，均相继结束使命而退出历史舞台，惟有住房公积金制度，通过由职工与单位分别按照职工工资的一定比例逐月强制缴存的方式，为职工家庭住房消费提供法定资金保障和储蓄积累，并在参缴职工之间形成互助性融资机制，成为我国住房保障体系不可或缺的组成部分，为广大职工在住房市场体制下实现自住其力，发挥重要的政策性住房融资作用。
在过去十多年里，住房公积金制度基本定位于国家政策性住房金融工具，从福利住房体制下，以筹集建房资金加快职工住房建设为主要功能，演变为福利住房体制结束后市场住房体制下，以发放低息个人购房贷款为主要功能，为我国城镇住房体制市场化顺利转轨、引导职工住房观念转换、提高职工住房消费支付能力、培育促进住房金融服务业发展、推动房地产市场发展和房地产支柱产业形成，发挥了巨大的历史积极作用。
一、职工和单位按月进行住房公积金缴存机制的建立，推动了住房从福利分配转为货币分配的体制转轨，推动房改完成市场化住房体制转轨
建国后我国长期实行计划经济，城镇住房实行由政府统建、统分、统管的单一体制，住房不是商品，不能进入市场流通，只承认住房的使用价值，而忽视住房的价值。改革开放以后，虽然地方各级政府加大住房投入，取得显著成绩，但由于人口基数大，住房欠账多，加上低租金无偿分房的体制造成以租不能养房，住房矛盾突出。特别是80年代末90年代初，地方财力困难，企业效益滑坡，住宅竣工面积下降，住房解困速度减慢。既要加快住房建设步伐，缓解住房紧缺矛盾，又要提高职工购房支付能力，逐步推进自住其力，需要的是一种制度创新，即建立国家、集体、个人三位一体的筹资机制，将市民的一部分经济力量，投入到住宅上来，住房公积金制度作为城镇房改的产物应运而生。
住房公积金制度的建立，打破了几十年来在计划体制下职工完全依赖单位“等靠要”解决住房问题的福利分房体制，建立起个人、集体和国家三者合理负担住房的新机制，在法律上保证了每个职工都享有以缴交住房公积金为形式的住房分配，较福利分房体制在住房公平性方面有了很大的进步，住房公积金制度所建立的住房公积金这种住房货币化分配新机制，为国家最终出台切断实物福利分房、建立货币分房并逐步将住房理人工资创造了有利条件。可以毫不夸张地说，住房公积金制度的建立，有效促进了“住房体制从福利走向市场”这一房改历史使命的顺利完成。
二、建立产权清晰的个人长期住房储蓄积累机制，为个人成为住房市场消费主体奠定了物质和观念基础
在上海建立住房公积金制度之前，早在20世纪80年代，很多省市就已先期试点住房制度改革，由于改革措施局限于提高租金、出售公房和住房管理社会化等方面，未曾建立起有效、可持续的巨额住房资金支撑体系，而住房无论从生产还是消费，在配套资金与金融支持方面均是区别于其他任何商品的，需要一个稳定有效的住房资金和金融体系支撑，因此，在整个80年代我国房改进展总体非常缓慢。
1991年的上海房改方案，以建立住房公积金筹集专项住房资金为突破口，是房改思路的重大凋整，为从根本上解决住房问题提供了基于强制汇缴聚集为基础的庞大资金后盾。鼓励职工买房，实现自住其力，必须提高职工支付能力，但限于财力和各项制约因素，职工工资不可能迅速地大幅度地提高，需要通过长期积累。住房公积金一半须从职工工资中扣缴，表示个人对住房应有合理的负担，由于其占工资比例较低，当时为职工基本工资单位和个人各5%，不至于影响职工基本生活，并且因同时有单位出资为职工缴存的另一半，职工是受益的，因此为职工普遍接受。住房公积金制度建立的缴存方式，使每个缴存职工直接从中受益。随着缴存比例的提高，加快了住房公积金储蓄积累。日积月累，聚沙成塔，形成完全属于职工个人所有的可观的住房储金，成为职工家庭解决住房问题的重要资金来源。
1994年国务院发文全面推广住房公积金制度以后，全国县级以上城镇机关、事业和国有企业单位和职工，几乎都进入到住房公积金制度的覆盖范围，而这部分职工家庭恰恰是我国经济社会中最具生产力活力和消费潜力的成员群体，住房公积金制度为全社会汇聚了解决住房问题的庞大住房资金，这直接为确立个人和家庭成为住房市场消费主体，以及以市场机制配置住房资源，奠定了货币物质基础。
与此同时，随着房改的不断深化，职工进入市场进行自住其力消费意识不断增强，以贷款进行负债住房消费的观念也逐步深入人心。住房公积金制度从房改初期以建房扩大住房供应帮助职工住房解困和购买公房，到以公积金账户资金积累和低息住房公积金贷款，支持职工进入住房市场购房消费，充分体现了住房公积金制度所建立起来的个人住房储蓄积累机制，和由此衍生出的政策性住房信贷，在帮助职工家庭通过市场解决住房问题中发挥了巨大作用，这也促进了过去十多年里全国房地产市场的发展和繁荣。
三、发挥政策性住房金融作用，培育和促进了住房金融服务业的发展
住房公积金制度是一项广泛覆盖社会劳动者的强制性住房储蓄制度，一经推出，其强大的资金聚集功能立刻显现。在90年代早中期，我国城镇住房体制仍然以单位福利分配体制为主，住房公积金归集资金主要用于发放单位建房贷款，配合国家安居工程建设发放安居工程贷款，从建设源头加大对住房投入，扩大职工住房建设规模，有效地缓和了职工住房严重短缺的矛盾。在国务院颁布《住房公积金管理条例》之前，住房公积金制度的主要融资功能在于支持住房建设。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》颁布，要求“调整住房公积金贷款方向，主要用于职工个人购买、建造、大修理自住住房贷款”。1999年国务院颁布条例后，进一步明确住房公积金只能用于发放个人住房贷款。
住房公积金信贷投向由早期发放建设贷款转向后期发放购房贷款，有其内在的必然。如前所述，在传统的福利住房分配体制下，职工所在单位是住房投资、建设、分配和管理的主体，住房只是作为生活资料由单位进行分配，在政策上是不允许住房买卖的，因此，通过住房公积金制度聚集起来的住房资金，只能通过对单位建房贷款形成对住房建设的扶持。但是，随着90年代房地产市场的逐步建立和发展，住房制度改革的不断深人推进，三资企业和部分效益较好国有企业已经在企业内部推行职工住房补贴制度，这部分职工就有条件直接进入房地产市场进行购房消费。然而，住房是价值量大的商品，天然需要分期付款和购房贷款的支持，住房公积金发展起个人住房贷款业务，扶持了大量职工家庭进入住房市场，社会信贷消费意识的逐步增强，又带动了商业银行发展住房消费信贷金融服务。
1998年随着住房福利分配制度的取消，职工单位建造住房的历史彻底结束，而普遍建立的住房货币化补贴政策，则将职工个人推到了住房消费的前台，顺应这一趋势，住房公积金信贷全面转向个人住房贷款。总体上，我国的住房金融业从住房公积金制度起步，经历了20世纪90年代初期住房公积金政策性住房金融服务为主，90年代中期住房公积金和商业银行住房金融服务并重，到90年代后期至今商业银行住房信贷服务为主的发展过程。
统计显示，1999年以前住房公积金贷款主要投向住房建设，包括单位建房、集资合作建房、危房改造、安居工程和经济适用住房，全国共发放住房建设贷款1500亿元，建成住房超过3亿平方米，解决了400多万户家庭的住房问题，对于缓解当时住房严重短缺问题发挥了重要作用。1999年调整政策后，住房公积金主要发放个人住房贷款，扩大住房消费。截至2007年底，全国累计有近5000万职工提取住房公积金6625亿元，其中80%用于购建住房；累计有830万户职工家庭获得住房公积金贷款，贷款总额8565亿元。此外，住房公积金增值收益作为建设城镇廉租住房的补充资金，截至2007年底累计提供79亿元廉租住房资金，有力推动了廉租住房制度的建立。
概括而言，在福利分房时期，住房公积金通过发挥资金规模效益，支持政府和单位克服了住房建没资金匮乏的瓶颈，加快了住房建设和解困步伐，对缓解住房供应紧缺矛盾、加快改善职工居住困难发挥了积极作用。1999年以来，随着福利分房全面转为货币化分房，住房公积金资金投向从生产领域转向消费领域，带动了商业银行发展住房信贷业务，对培育和促进住房金融服务业和住房金融市场的发展起到了推动作用。