中国农村土地制度改革要坚持“五个统一”

南开大学城市与区域经济研究所教授　天津市滨海新区管理委员会副主任　郝寿义

一、引言

根源于计划经济时代的工业优先发展模式，是一种城市偏向型的经济发展模式。改革开放后，这一模式仍然为我国采用。在城乡之间联系不紧密的情况下，二者的矛盾并不明显。但随着中国工业化、城市化的发展，城乡二元结构的矛盾日显突出，这种矛盾特别表现在两个方面：一是农产品价格；二是土地。虽然现行的农产品价格相对于以往有很大的提高，但是仍然受到价格管制。特别是在工业产品、工业原料价格不断上涨的情况下，农产品生产成本急剧提高，农民的收益随之下降。城乡二元结构的矛盾在土地方面表现得更加明显。城市政府通过二元结构的土地制度，凭借其在制度设计中的优势地位，大量征用、占用土地，并在二元结构的土地市场进行交易，从而获取巨额的制度租金收益。城市政府通过大量征地，获得财政收入，然后用这部分收入进行城市基础设施投入和弥补工业用地零地价或低地价的损失。通过“征地—基础设施建设—卖地—获取财政收入—补偿工业用地损失—招商引资—推动城市经济发展”这种模式来推动城市化与城市经济的发展。这个过程不仅表现为政府的寻租冲动，也表现为社会福利，特别是农民利益的损失。

城乡矛盾的加剧，给社会经济的又好又快发展埋下重大的隐患。基于对此的深刻认识，党的十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出了农村改革和发展的目标：到2020年，农村改革发展基本目标任务是：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。

二、农村土地制度改革的背景变化

党的十七届三中全会提出了农村经济发展改革的目标，但与1978年的家庭联产承包责任制相比较，中国农村土地改革的背景已经发生了重大的变化，主要表现在两个方面：一是指导思想的变化；二是社会经济发展形势的变化。

（一）贯彻落实科学发展观，构建和谐社会

深入贯彻落实科学发展观，要求我们积极构建社会主义和谐社会。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。科学发展和社会和谐是内在统一的。构建社会主义和谐社会是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果，通过发展增加社会物质财富，不断改善人民生活，又要通过发展保障社会公平正义，不断促进社会和谐。在科学发展观的指导下，要求我们解决当前迫在眉睫的城乡二元结构问题，限制城市政府侵占农民、农村的利益，以工业“反哺”农业，使农民、农村、农业享有工业化、城市化的成果，以实现工业化、城市化与农地制度的双向互动与协调发展，构建城乡和谐社会。

（二）社会经济发展形势

当前，中国改革已经进入攻坚阶段，现阶段的社会经济发展出现了许多新的特征：经济实力显著增强，同时生产力水平总体上还不高，自主创新能力还不强，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变；社会主义市场经济体制初步建立，同时影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题；人民生活总体上达到小康水平，同时收入分配差距拉大趋势还未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，统筹兼顾各方面利益难度加大；协调发展取得显著成绩，同时农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未改变，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨；社会主义民主政治不断发展、依法治国基本方略扎实贯彻，同时民主法制建设与扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应，政治体制改革需要继续深化；社会主义文化更加繁荣，同时人民精神文化需求日趋旺盛，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，对发展社会主义先进文化提出了更高要求；社会活力显著增强，同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题；对外开放日益扩大，同时面临的国际竞争日趋激烈，发达国家在经济、科技上占优势的压力长期存在，可以预见和难以预见的风险增多，统筹国内发展和对外开放要求更高。

在新的发展形势下，对实现工业化、城市化与农地制度的协调发展也提出了更高的要求，更注重公平的因素。在公平方面，应该给予农民和城市居民同等国民待遇。在效率方面，深化有中国特色的社会主义市场经济体制的建设，进一步打破劳动力、土地要素流动的限制，实现城乡的一体化。

上述指导思想和现实经济发展背景的变化，使得农村土地制度的改革成为当前社会经济发展的迫切要求，党的十七届三中全会的召开及通过的决议为展开农村土地制度的改革奠定了良好的基础。

三、通过“五个统一”推进农村土地制度改革

基于上述城乡矛盾的解析和农村土地改革背景的变化，贯彻落实科学发展观和党的十七届三中全会精神，以构建城乡社会经济发展一体化为目标，那么，推进农村土地制度变迁的改革的着力点，应放在“五个统一”上，即统一城乡土地使用权权能；统一城乡土地市场；统一城乡土地规划；统一城乡土地管理；统一城乡社会保障体系。

（一）统一城乡土地使用权权能，实现城乡土地二元产权微观结构对接

农村土地产权制度改革，一是借鉴海外的经验，二是借鉴国内其他产权建设的经验。在现行产权制度下，通过制度创新，设定农村土地使用权，并逐步使其与城市土地使用权权能一致起来，实现城乡土地产权在微观上的对接。

1.要认真研究在社会主义市场经济条件下农民集体土地所有权的实现形式

探索农民作为集体的成员如何实现其土地权益，借鉴城市土地产权各权项分割、组合的两权分离经验，按照一致原则，明确集体和农户在土地产权上的关系及各自拥有的权益。

2.要研究从法律上确认土地承包经营权的物权地位

其原因是，如果未来的物权法将土地承包经营权确定为物权，根据物权法定原则，权利的内容、效力与公示方法等都应当由法律确定，明确为物权之后，土地承包经营权的期限由法律规定，从而使农民的土地权利具有较高的稳定性，有利于保护农民对土地的长期投资与改良，促进农业经济的持续发展；将土地承包经营权确定为物权，实际上确立了农民对土地的直接利益主体的法律地位，使农民行使权利参加集体土地的管理有了强有力的法律保障，从而限制一些乡村干部擅自非法转让土地，防止农村集体经济组织所有的耕地资源的流失；将土地承包经营权确定为物权之后，权利人可以在法律规定的范围内，对所承包的土地行使充分的占有、使用、收益以及依法处分的权利，对承包权进行转包、出租、互换、转让、分割等各种形式的处分，从而促进农村土地的流转，提高农地的经营效率。

3.改革现行集体建设用地使用制度，从法律上确立集体建设用地进入市场依法交易的制度

城市国有土地使用权可以转让、出租、抵押、入股等，集体建设用地使用权只能以破产和兼并方式进行转移，不得出让、转让、出租。只有在抵押方面，原国家土地管理局于1997年规定集体建设用地使用权可以设定抵押。市场配置资源是土地配置的基本取向，集体非农建设用地已经大量进入市场，并对经济发展发挥着巨大作用，在这种情况下，再用法律上的不允许和现实中的不承认等方式无助于问题的解决。我们只有顺应经济发展的要求，允许集体非农建设用地进入市场，但是，进入市场要设定准入条件。

4.要研究加快农村社会发展相关制度的配套改革，促进农村土地承包经营权流转

尤其要重视研究在社会主义市场经济条件下，如何加快农村劳动力向非农产业和城市转移。同时还要研究制定农村社会保障制度建设的政策，加快农村社会保障制度的建设进程，改变土地为农民唯一生存保障的状况，使农村土地产权能够进入市场。

（二）统一城乡土地市场，实现城乡土地资源的有效配置

清晰的产权是有效率市场的基础，而产权的清晰则是在市场交易过程中逐步进行的。统一城乡土地市场，并通过市场进一步深化农地产权制度的改革，逐步提高农地产权制度变迁的效率和产权的清晰，使市场在城市土地资源的配置中，逐步发挥基础性作用，进而不断提高城乡土地的配置效率。具体而言包括3个方面的内容：

（1）以土地使用权能一致性为基础，构建城乡统一的土地市场。在现行产权制度下，通过制度创新实现农村土地市场权能与城市土地市场权能的对接，奠定形成城乡统一土地市场的产权基础，逐步建立和完善城乡统一土地市场，通过土地制度创新和市场配置效率的提高，来逐步实现土地产权的清晰和合理化。这样做的好处在于：一是维持现行产权制度不变，通过城乡土地市场权能的一致性构建城乡统一的土地市场，改变现行二元市场结构，通过市场资源配置效率的改进来逐步实现产权结构的优化；二是我国已经进入城市化快速发展阶段，快速城市化是当前我国经济发展的核心动力之一。在现行产权制度下，通过市场效率的提高实现产权结构的“帕累托”改进，有利于农民在共享工业化、城市化成果的基础上控制城市化成本，进一步发挥城市化推动经济发展的核心动力作用，稳定我国经济发展的进程；三是在现行产权制度下，通过市场行为来推进产权结构的改进，有利于在提高土地资源市场配置效率的同时，提高土地集约利用程度；四是打破政府对土地一级市场的垄断。无论农村土地还是城市土地的使用者在符合土地利用规划和计划的情况下，可以将土地的使用权、收益权自由转让，农民可以作为平等的市场交易主体直接参与农地转用的市场交易之中，实现其作为土地部分产权所有者的权益；五是有利于提高农民保护耕地的自觉性和增加土地投入、扩大再生产的积极性，从而避免短期行为。

（2）加强农地流转管理，提高市场交易效率。政府的作用是消除市场失灵，政府在农地转用市场交易中的作用不是垄断交易和制定价格，而是实现土地所有者权益，消除土地利用的外部性，规范土地交易行为，稳定土地市场。政府的管理措施有：编制科学合理的土地利用规划，增强规划的权威性、稳定性，禁止受保护农村土地的非法转用，对农地转用实施严格的用途管制，特别是借鉴日本、韩国等土地资源紧张的国家的经验，编制全国性的国土资源利用规划，避免由于底数不清和简单实行一定层次的行政辖区内“占补平衡”的制度所造成的土地利用管理制度的盲目和低效；制定土地交易、使用的税费政策，实现土地所有者权益，并用以调节土地市场；制定公开、公平的土地交易制度，制止土地投机；无论何种性质的城市用地占用农业土地，均应对农民按照市场价格补偿，提高城市用地取得成本；除了公共利益用地外，土地产权交易均应采用市场竞争机制。

（3）严格限制征地范围，界定“公共利益”的内涵。判别公共利益的唯一标准是：其结果必须使一个国家或一个地区的全体或大部分成员受惠，从而促进社会公共福利的改善。判别一块土地是否为公共利益用地，不应以用地单位是否为经营性单位为依据，而应以用地行为是否提供公共服务为标准。如随着市场经济的改革，有些公益性用地所建设的项目确实用来经营，如水厂、高速公路等，但它们的经营属性并不能否定它们的公益属性。公益用地区别于商业用地的特点是，它是必需的，其位置和大小是不能随意变动的，因此为了公共利益的征地是强制性的。由于公共利益的概念在实践中难以把握，建议采取定义法和列举法、排除法相结合的方式对其进行清晰界定。

（三）统一城乡土地规划，把土地规划、用途管制与产权管理有机地结合起来

要推进工业化、城市化与农地制度的协调与发展，首先要构建城乡一体化的规划体系，同时借鉴国内外规划经验，将规划具体化，落实到每一具体地块，将用途管制落实到具体产权上。为此，一是要构建完善的城乡土地规划体系；二是形成城乡统一的规划法律体系；三是要形成城乡统一的规划管理制度。

在进行土地规划时，无论是宏观层次的规划如国土规划，还是以城乡土地开发建设为主要内容的土地利用规划和城市规划，均应覆盖规划地域全部城市与乡村，作为一个完整的空间地域，统一进行城乡各项生产、生活功能的空间布局，统筹考虑土地利用方式等。其次，建立城乡统一的建设用地规划标准。要改变目前城市与乡村用地分类各成体系，城乡建设用地标准不一的状况，建立城乡统一的规划用地分类和建设用地标准，这是实现城乡用地一体规划的技术基础。再次，建立统一的土地规划编制体系。统一的土地规划体系，就是要建立起国土—区域—城市3个在空间层次上下有机衔接的规划关系。在规划内容上三者应当各自有所侧重。

建立起统一管理城乡土地保护与开发的行政管理与监督体系，这是在理清不同层次土地规划相关部门之间关系的基础上，将区域、土地、规划等部门的土地规划管理建立在一个统一的土地规划体系指导之下展开，分别就区域协调发展、土地保护与管理、土地开发建设等方面以城乡土地为一个对象进行，打破城市与乡村土地规划与管理自成体系的状况。管理体制变革需要根据不同层次分别对待。相关的土地规划管理可分可合，重点是建立总体规划及其实施管理的权威性。统一的综合性总体规划应当成为具体土地开发利用共同遵循的行动纲领。规划的编制应当由一个部门负责，其他各部门从各自职能和专业要求出发，协力配合作好规划，并以同一规划为依据进行专项管理工作。

（四）统一城乡土地管理，确立农地微观管理主体

在现行农地产权制度下，借鉴城市土地管理制度，以土地使用权能一致性为基础，建立统一的城乡土地市场，需要切实有效地提高农地管理与之相适应，一方面与农地制度改革相结合，赋予农民足够的土地使用权能，另一方面从提高管理的有效性出发，要求农地的微观管理需要相应的实体化组织和机构承担相应的管理责任，使宏观管理的权责能够落实到具体的组织或个人。

1.进一步完善农地管理的行政层次体系，进一步整合土地资源管理权

随着对土地资源管理认识的不断深化，中国土地资源管理机构也不断进行调整，从地政局到土地利用总局到土地管理局到国家土地管理局再到国土资源部，管理模式也从无到有，从垂直管理到分散管理，再到垂直、综合管理，特别是2003年以后，国土资源部的进一步调整和改革垂直管理体制。目的是维护和增强市场经济条件下的中央政府权威，保持政令统一、畅通，确保全国的繁荣稳定，以维护国家的整体利益。当前的垂直管理体制为规范稳定的中央与地方关系，明确地方政府自主权，推动地方政府职能转变和机构改革，对负有社会宏观调控、综合协调和市场执法监督职责的部门实施改革。垂直管理会大大促进这些宏观调控、市场监督执法部门的职能，规范地方社会经济管理。垂直管理在权限内容上较为彻底，有利于垂直部门面对地方利益观念趋强的地方政府时忠诚履行职责，秉公执法，但是应该进一步看到的是，需要进一步整合土地资源管理部门，按大部制的思路形成一个统一的管理部门，统筹管理城乡土地。

2.落实农地管理的权责，实现利用规划与用途管制相统一

在调整宏观管理部门的基础上，进一步规范地方管理模式，调整地方土地管理机构，减少委托代理环节，提高农地管理效率。特别注意加强农村土地的基层管理，使对农村土地的管理具体到地块的管理，其内容包括土地权属的变更情况、四至、用途等。整个土地管理体系实行分区责任制，对全国进行分区管理，或者按照用途性质分类管理，权责落实到具体个人。

3.构建完善的农地管理绩效评价体系及奖惩机制

首先从农地管理的系统性和综合性出发，建立农地管理的绩效评价体系，可以考虑引入农地管理质量控制图等，从宏观层面进行评估。在此基础上，针对不同的农地管理制度构建对应的质量控制系统，包括耕地保护质量控制、农地流转质量控制、土地征用质量控制、规划管制质量控制等。

（五）统一城乡社会保障体系，维护农民的利益

在逐步建立和完善农民工失业保险、最低生活保障、医疗保障和农村养老保险制度的基础上，将核心逐步转到农民城市化后的可持续发展问题上。具体而言，提出4条建议。

1.建立健全失地农民社会养老保险制度

建立失地农民的社会养老保险要分清对象，对于已经就业的失地农民，归入城镇职工养老保险制度；对尚未就业的失地农民应建立有别于城镇的统账结合的养老保险模式。养老保险的重点对象是：劳动年龄段内和已达到养老年龄线以上（男60周岁以上，女50周岁以上）的失地农民。养老保险金的缴纳方式是：政府出资部分和风险准备金由当地国土资源部门在拨付征地费用的过程中统一办理，一次性足额转入当地财政部门开设的社会保障基金专用账户中，抄送到劳动保障、民政等部门；村集体经济组织和个人出资部分，可以由征地单位根据失地农民名单，将需要支付的各项保障费用直接从土地补偿费、安置补助费中划拨出来，一次性转入劳动保障部门。

2.建立适当水平的最低生活保障制度

最低生活保障是国民应该享有的基本权利，必须重视建立失地农民最低生活保障。各地要根据经济发展水平和地方财政能力，积极探索建立农村最低生活保障制度。一要合理界定失地农民基本生活保障对象。失地农民基本生活保障对象不是全部失地农民，而是失地农民中基本生活无保障人员。二要科学确定最低生活保障线标准。要从维持基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑，在此基础上确定一个较为科学的标准。最低生活标准在不同地区之间可以存在差异。三要确立多渠道资金筹集机制。中国失地农民最低生活保障资金仍然坚持由地方政府、乡镇和村民委员会集体经济组织及失地农民共同负担，各级政府要及时调整财政支出结构，增加对低保资金的投入，执行“年度预算、定期拨付、年终决算、结余流转”的运行机制，同时还必须辅之以社会化帮扶的渠道募集资金。

3.建立健全多元化的医疗保障制度

建立健全农民医疗保障制度，现在最迫切的任务是尽快建立大病保险制度。但中国绝大多数农村经济发展水平还不高，还不具备把所有农民的医疗保障都纳入社会医疗保险制度的条件，各地应当坚持因地制宜的原则，从各地经济发展水平和地方财政能力出发，建立多形式、多层次的医疗保障制度。一要为农民建立相应的社会医疗救助制度。二要致力于建立新型合作医疗保障制度。三要探索失地农民医疗保障工作机制。四是建立失地农民失业保险制度，这也是建立健全失地农民社会保障制度的重要内容。

4.着力完善失地农民再就业机制，为失地农民转化为现代工人提供保障

首先，多渠道为失地农民提供再就业岗位。其次，要通过培训提高失地农民的职业技能水平。最后，要努力为失地农民自主创业搭建平台。