改革开放以来,随着我国经济体制改革的不断深入和发展,我国矿产资源配置方式及手段也发生了深刻变化,单一的行政计划配置方式已被突破,市场机制逐渐在配置矿产资源中发挥着越来越大的作用。然而,与我国社会经济发展需要相比,相对于建立社会主义市场经济新体制的需要而言,尤其是面对“可持续发展”这一时代呼唤的要求,我国矿产资源配置仍然存在许多问题和缺陷。矿产资源配置中存在的问题,主要与其特点有关,即国家所有,因此,其进入市场,通过市场配置,必须实行所有权与使用权分离。因为市场配置是以产权分散为前提的,即每个市场主体,都要有充分的自主权,可以支配自己所掌管的资源,只有这样,市场信号才能起作用;如果所有权是一家,使用权也是一家,高度垄断,市场就根本无法调节。因此,矿产资源要进入市场,发挥市场配置的基础性作用,就必须实行所有权和使用权分离。这种分离是通过设置探矿权和采矿权实现的。但矿产资源所有者从探矿权和采矿权那里获得的不是资源所有权的补偿,这一点与土地使用费根本不同。因为受让主体获得探矿权和采矿权之后,在开发出售矿产品时,还要缴纳矿产资源补偿费,而正是这个资源补偿费体现了资源所有者和使用者之间的经济关系。实际上,探矿权和采矿权主体从矿产资源所有者那里获得的仅仅是探矿和采矿使用权。
这种区别主要是由于矿产资源自身的特点所决定的,即大多数埋藏在地下,不经过勘查就无法确定其是否存在,无法确定其数量、质量、产状、位置。对这样的资源的所有者,不可能像土地资源所有者那样,一开始就出让使用权,而是首先要千方百计吸引勘查者,借助勘查者的技术和资金实现所有者的权益,即找到了才存在归谁所有的问题。所以,市场经济国家通常把矿产资源所有权的受益权放在矿产资源开发之后才去实现,而不是一开始就收取使用费。同时承诺勘查主体投入形成的探矿权和采矿权是法人财产权,谁投资,谁受益;如果没有这个承诺,有谁还会冒巨大风险去找矿呢?
矿产资源在两权分离的资源配置中存在的主要问题是:
(1)资源利用的指导思想过于单一。在强调资源配置促进经济发展的同时,忽视了资源开发利用过程中的社会、环境和资源的负面效应,致使我国的经济发展过分地依赖于大量的资源消▓和投入,经济发展的粗放性十分明显;同时开发利用中对生态环境的破坏十分严重。
(2)宏观配置上的失调与不足。一方面,长期单一行政计划手段和其他不适当的行政配置方式,严重地阻碍了矿产资源产权制度的建立和资源市场的发育;另一方面,资源“条块分割”的配置体制,导致了矿产资源宏观规划之间的冲突与不协调。此外,矿产资源宏观配置缺乏足够的信息作为决策支撑,尤其是缺乏一些公共综合信息作支撑。国家对矿产资源统一规划协调力度显得不够。
(3)矿产资源市场配置机制薄弱。相对于其他商品市场和要素市场而言,我国的矿产资源市场化程度较低,资源市场配置机制相对滞后,资源价格严重扭曲和不合理。所有这些都造成了矿产资源无价或低价,以及矿产资源需求的失真,市场在资源配置中的基础作用难以发挥。
(4)矿产资源代际间配置失调。我国目前正处在工业化的中期阶段,对矿产资源的需求正处于高峰时期。但是,由于可持续发展意识的薄弱和法制建设的滞后,长远利益与近期利益关系处理不当,一方面,竭泽而渔式的矿产资源开发利用状况仍未有根本性的好转;另一方面,矿产资源开发利用的现状与资源存量之间严重失衡,资源勘查薄弱、保证程度较低问题也严重存在。
(5)矿产资源区域配置的特色不明显。改革开放以来,各地区都进行了矿产资源开发利用规划等一系列国土资源的区域配置。但绝大多数地区是在追求“大而全,小而全”的目标下开展此项工作的,资源的区域间优势互补、合理流动的配置方案少,产业结构趋同,区域经济发展的资源特色不明显。
除了上述问题外,还有些需要商榷,比如,能不能把土地资源的两级市场套用在矿产资源上?如果套用,在实践中会出现什么问题?是否值得关注?
(1)矿产资源的所有权,大多数是在经过勘查之后才能确定下来,没有经过勘查是无法形成所有权的。所以探矿权是形成矿产资源所有权的第一个门槛。不通过这道门槛,所谓国家所有权是空的,因此,多数国家把这个门槛设置得比较低,以便投资者容易进入,即通常用勘查登记的办法准入,只收取少量的按面积计算的区块使用费。《中华人民共和国矿产资源法》也是这样规定的,近年的实践也是这样做的。现在的问题是能不能把这个勘查登记的准入当成一级市场?或者按照市场配置资源的原则改成一级市场?由向政府登记改成由政府拍卖?这是需要认真探讨的。如果这个问题解决不好,很可能影响投资者进入,进而也将影响矿业权的增加和国内资源量的增加,进一步加剧矿产资源供需矛盾。
(2)作为矿产资源勘查和开发主体的我国矿山企业和地勘单位,存在着许多先天不足,给矿业权市场的形成和发展带来许多困难。一般说,矿业权市场是由矿产品市场拉动的,而我国的矿产品市场近年发展迅速,但对矿业权市场拉动无力,探采失调。为什么会出现这种情况?笔者认为:①现在国有矿山生产的矿产品,其矿业权是无偿取得的,加之企业领导的任期制,所以他们可以大量地产出矿产品,而不管以后如何;②国有矿山在无偿取得矿业权情况下,也无须提取矿业权的折耗,因而企业没有形成积累,无钱搞勘查投入。③直接进口矿产品,无须国内的矿业权。再从地勘单位看,在计划经济体制下,它们只是从事矿产勘查技术劳务的打工者,如今让它们成为矿产勘查的投资主体,根本就缺乏投入资本。
(3)我国矿产勘查当前存在的问题,还表现在矿产资源通过市场调节之后,开始暴露出许多矿产自然丰度差,没有竞争力,有的品位低、成分复杂,有的地理位置不好,有的地质工作研究程度很高,找矿难度大等问题。加之,原有的地勘单位实行事业管理,队伍臃肿,负担过重,所以勘查成本很高。这种情况,过去在政府财政投入时,因有无限承担风险的能力,所以被掩盖起来了;如今一踏入市场,面对国际竞争便暴露无遗。
(4)矿业权市场不发育,至今尚未形成统一、有序的矿业权交易场所,出让矿业权主体和购买矿业权主体之间缺少信息沟通,行业垄断、地区封销还时有发生。
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