政府投资项目管理模式的政府投资项目管理模式的层次

随着社会经济的发展，工程项目投资规模越来越大，单一的资金筹措方式和融资渠道无法满足工程建设需求。因此，现代工程建设往往需要综合利用多种筹资方式，从不同渠道筹集所需的建设资金。项目融资模式是指为满足工程建设资金的需求，项目发起人或投资者所采用的不同融资方式的组合，以及其中所包含的融资各方的经济法律关系。
1．公司融资
公司融资模式的主要优点包括：①融资结构简单明了，易操作；②项目公司享有资金的全部使用权；③在项目实施过程中，受银行和金融机构的监督及控制较少。
公司融资模式缺点主要有：①融资金额有限；②以公司资产作抵押，实行无限追索，风险很大。
2．BOT模式
BOT模式的主要优点包括：①减少项目对政府财政预算的影响；②可以克服政府投资的超工期、超成本和运营服务差等弊端；③公共基础设施项目现金流量稳定，投资风险相对较小，可以为投资者带来稳定、长期的投资收益；④由于项目的特许权协议是在投资者和政府之间签订，法律约束力较强，投资者可以获得有效的法律保障。
在融资结构和融资程序上，BOT模式并没有太大的缺陷，但在实际运作中，由于项目规模和资金需求巨大，而模式本身所涉及的相关方较多，关系复杂，因此，只有在规范完善的制度体系下，才能真正发挥BOT模式的优势。
BOT模式在实际应用中，因为项目本身的特点，出现了一些变化，但融资方式的根本点没有发生变化，如：
BOOT(Build一Own—Operate—Transfer)即建造拥有运营移交模式。这种模式是BOT模式的扩展，在运行程序上与BOT模式相类似。BoOT和BOT模式的区别在于，在BOOT模式下，项目公司不仅拥有项目的经营权，而且还拥有一定期限的项目所有权。因此，在特许期内，项目公司可以将现有项目作为其自有资产抵押从而进行二次融资。一般来说，采用BOOT模式，项目公司对项目的拥有和运营时间比BOT模式要长很多。
BT(Build—Transfer)即建造一移交模式。在这种模式下，项目由项目公司融资建设，项目建成后立即移交政府运营使用，此后政府按分期付款的方式收购该项目。
BLT(Build—Lease—Transfer)即建造一租赁一移交模式。使用这个模式，政府只允许项目公司融资和建设．在项目建成后，由政府租赁并负责运行，项目公司用政府付给的租金还贷，租赁期结束后，项目资产移交政府。
3．TOT模式
TOT模式的主要优点包括：①以现有投产的基础设施项目为基础，减少了私营企业建设期内的风险，降低了民营企业进入基础设施产业的壁垒；②在转让过程中，通过转让经营权，形成基础设施产业的国有民营模式。使基础设施产业的经营效益与经营者的利益直接挂钩，从而达到有效激励企业经营者和员工的目的，同时也为地方、地区、中央政府增加了财政收入；③在项目特许经营期结束后，项目无偿归还政府，从而最终保持了国有资产的性质，保证了政府对基础设施产业的调控权，防止了国有资产的流失；④把民间资本中的效率机制引入基础设施产业，可以极大地提高基础设施的管理效率，改变目前基础设施产业运营中财务匮乏的状况。
TOT模式的局限性表现在转让价格的确定上，目前，对该模式的主要争议也集中在这一问题上。实际实施中，转让价格过低，易形成国有资产流失，而价格过高，则不易吸引资金。
4．ABS模式
ABS融资模式的主要优点包括：①通过信用担保和信用增级计划，使项目能进入国际高档投资级证券市场，而且交易环节少，融资成本低；②由于债券在证券市场上公开发行，变现能力强，可吸引个人投资者，从而可以分散项目的投资风险，有利于短期资金向长期资金转换；③融资成本低。
ABS融资模式的局限性：①ABS融资主要通过民间而非政府的途径，是按照市场经济规则运作的融资模式，因此，利用ABS融资模式的前提是必须具备成熟完善的资本市场；②采用ABS融资方式的项目一般投资都较大，对其信用担保或信用增级难度大，全部靠发行证券来筹集项目建设资金具有相当大的难度。
5．PPP模式
PPP(Public—Private—Partnerships)模式，即公共部门与私人企业合作模式，也称为“公私合作”融资模式。这种模式是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系，合作各方参与项目时，政府并不把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。在这种模式下，私营企业的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，政府的社会经济目标是通过投资给社会带来最大的经济效益。
PPP融资模式的优点包括：①贷款人以政府给予的有限承诺作为贷款的安全保障；②该模式下，政府部门对于项目的建设工作拥有一定决策权和控制权；③项目的风险和责任分配更合理，因此项目融资成功的可能性更大。
6．PFI模式
PFI模式的主要优点包括：①以潜在的巨大市场及利润吸引各种来源的私人资本，投资基础设施建设，弥补资金的不足，减轻政府财政负担；②PFI不会像BOT方式那样使政府在特许期内完全失去对项目所有权或经营权的控制，政府在特许权期间不出让项目的所有权，可随时检查PFI项目的工作进展。
PFI模式的局限性：对政府而言，如何合理确定合作公司具有一定难度，而且在合作中政府要承担一定的责任，这增加了政府的风险负担。同时该模式下组织形式比较复杂，增加了管理协调难度，对参与方的管理水平要求较高。 伴随着我国经济从计划经济向社会主义市场经济转型的过程，受宏观政治、经济体制改革的影响，我国政府投资项目管理组织模式也经历了从计划到市场化的历史发展过程。
1．建设单位自营方式
1949～1957年问，我国面临着恢复和发展国民经济的任务，需要大量的基本建设投资，但当时设计和施工力量十分薄弱和分散，国家只能把生产单位和建设施工单位合为一体，采用建设单位自营方式组织工程建设。
2．甲、乙、丙三方制
3．工程指挥部
1958年之后，我国出现了工程指挥部形式的管理体制。许多大、中型项目的建设，采用工程指挥部的方式，由政府主管部门牵头，组织建设单位、设计单位、施工单位针对具体项目成立指挥部、筹建处、办公室等，把管理建设项目的职能与管理生产项目的职能分开，工程指挥部负责建设期间的设计、采购、施工管理。项目建成后移交给生产管理机构负责运营，工程指挥部即完成使命。
这种管理模式，由于指挥部是政府主管部门的派出机构，因而在行使建设单位职能时有较大的权威性，决策、指挥直接，可以依靠行政手段协调各方面关系，调配项目建设所需要的设计单位、施工队伍和材料、设备等，在特定的经济和政治条件下，发挥了积极作用，一批关系国计民生的基础项目及“三线”建设等，都是在指挥部模式下建成的，为我国的经济发展奠定了基础。但该模式的主要缺陷在于未解决工程项目建设各环节相互脱节的问题，加之领导小组和指挥部是临时组建的，缺乏组织建设的经验和手段，管理水平和效率低，工程工期、投资仍然得不到有效控制，形成“只有一次教训，没有二次经验”的局面。
4．基建处室型
该模式产生于20世纪50年代，至今仍是一种比较常见的模式。其主要特点是自建自用，各个行政部门(如教育、文化、卫生、体育)以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，由其负责具体项目的实施，而行政部门主要进行常规性的行政性管理。这种模式的最大问题是“道德风险”，由于政府投资的无偿性，项目管理主体一般都会想尽一切办法争取投资，不断地增加工程预算，最大限度地获取财政资金，为自己单位谋取利益，从而造成政府投资得不到有效控制。
5．专业机构型
该模式是我国各省市、地区探索的新型政府投资项目管理模式，常见于市政工程建设领域。按管理机构的性质分，有政府机关型、事业单位型、企业型。
政府机关型，即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理。如陕西省设立了“陕西省统一建设管理办公室”(简称“统建办”)。统建办的任务是负责全省政府投资项目的统一建设与管理，把原属于各厅局(除水利、交通等行业外)的建设项目统一管理、建设，并撤销设在上述厅局的基建处。
事业单位型，即政府设立专门的事业单位，从事建设工程的管理。如上海市浦东新区建设局下设专门的工程建设管理公司，该公司为非营利性机构，专门负责政府投资的市政基础设施项目的实施管理。
企业型，即在项目计划确定以后，由有关政府部门委托一家企业代行业主职能。如重庆市的城市建设发展有限公司，该公司类似于国外的项目管理公司，其任务就是负责政府委托的工程项目的建设，即政府把由政府投资的工程项目委托给该公司，由其负责全过程的建设实施。
6．项目法人责任制
原国家计委1996年下发的《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》中规定，国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司，包括国有独资公司和股份有限公司两种形式。对一般营利性项目而言，业主的趋利本性决定了此类项目以营利为目的，市场可以形成其投资控制与风险约束的机制，项目的业主由于承担获得预期投资收益的风险，必然会对项目投资控制负责，因此对于少数营利性的政府投资项目应当推行项目法人负责制，由项目法人担当业主，对项目获得预期投资效益负全部责任。
7．代建制
我国近年开始尝试和推行代建制，2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》明确提出，在政府投资项目中要推行“代建制”管理，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理公司负责项目的建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。
政府选择具有相应资质的项目管理公司，作为项目建设期的法人，负责项目建设的全过程组织和管理，政府通过合同而非行政权力来约束代建单位。代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利，包括在业主监督下对建设资金的支配权，同时承担相应的责任，包括投资保值责任。
代建制的实行使现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式各环节彼此分离，互相制约，可有效遏制政府投资项目中的腐败现象，对治理全国范围内普遍存在的工程项目“三超”(超投资、超规模、超标准)现象具有示范意义。 项目建设实施模式是指建设市场中不同主体间的交易活动方式以及他们所形成的经济法律关系。经过长期的发展，项目建设实施模式及相应的合同形式不断创新和完善，形成多种被广泛认同的形式。
1．传统模式
传统模式是目前最为通用的项目管理模式，又称设计一招标一建造模式(Design—Bid—Build—Method)或连续建设模式(Sequential Construction Approach)。世界银行、亚洲开发银行的贷款项目和采用国际咨询工程师联合会(FIDIC)土木工程合同条件的项目均采用这种模式。
在该模式下，项目业主首先要委托建筑师或咨询工程师进行项目前期工作，如立项分析、可行性研究等，然后进行项目评估和项目设计。在设计阶段进行施工招标文件准备，之后是项目施工招标，业主与承包商签订工程施工承包合同，可采取平行承发包或施工总承包的方式。工程的分包、材料和设备的供应由承包商与分包商和供应商直接签订合同并组织实施。部分供应商也可由业主指定，但必须与承包商签订合同。在项目实施过程中，业主通过其代表与咨询方和承包方联系，负责项目管理，或授权建筑师、咨询工程师、监理工程师进行项目管理。
传统模式具有管理方法成熟、合同文本标准化程度高、程序运行规范性强等优点。参与项目管理的各方人员对合同条件、运用程序十分熟悉。业主也可分阶段自由选择咨询设计人员、监理人员。项目管理的风险相对较小。其缺点是项目周期长，业主管理成本较高，项目前期投入较大；因咨询、设计、施工人员不一致可能导致较多的设计变更和工程索赔。
2．工程项目管理模式
工程项目管理是指从事工程项目管理的企业受业主委托，按照合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。其主要形式有以下几种：
(1)PMC模式
PMC模式(Project Management Contractor)即项目管理承包模式，是指项目业主聘请一家公司(一般为具备相当实力的工程公司或咨询公司)为业主提供项目咨询服务或代表业主进行项目整个过程的管理。根据工作性质的不同，PMC公司在项目中被称为“项目管理咨询商”(Project Management Consultancy)或“项目管理承包商”(Project Management Contractor)简称为PMC。PMC作为业主代表或业主的延伸，帮助业主在项目前期策划、可行性研究、项目定义、计划、项目预算、融资方案、分包方案以及设计、采购、施工、试车等整个实施过程中有效的控制工程质量、进度和费用，保证项目的成功实施，达到项目全生命期技术和经济指标最优化。管理承包商一方面与业主签订合同，另一方面与施工承包商签订合同，一般情况下，管理承包单位不参与具体工程施工，而是将施工任务分包给施工承包商。
(2)PM模式
PM模式(Project Management)即项目管理服务模式，是20世纪50年代末60年代初开始逐步在美国、联邦德国和法国等国家广泛应用的一种国际通用的项目管理模式。该模式按照合同约定，由业主委托专业机构全过程代表业主进行管理。如今许多工程日益复杂，特别是当一个业主在同一时间内有多个工程处于不同阶段实施时，所需执行的多种职能超出了建筑师以往主要承担的设计、联络和检查的范围，就需要由一家项目管理公司派出具有丰富工程项目管理经验的项目经理(及其助手)对一个工程项目进行全过程的管理咨询和服务。
PM模式提供的项目管理服务通常包括项目前期的咨询以及实施期间的管理服务，它虽然与项目管理承包模式(PMC)类似，但是项目管理公司与承包商不订立合同，两者只是管理协调关系。这种模式服务的范围可能更广，因而也可以叫做项目管理一体化模式。从本质上说，该模式属于管理型的模式，而不是风险承包型的模式。
(3)CM模式
CM模式(Construction Management Approach)又称阶段发包模式(Phased Construction Method)或快速轨道模式(Fast Track Method)。它是由业主和业主委托的CM经理与建筑师组成一个联合小组，共同负责组织、管理工程规划、工程设计和工程施工。当主体设计方案确定后，一边进行分项工程设计，一边对已完成设计的分项工程进行招标。业主直接就各分项工程与承包商签订合同。
CM模式的最大优点是可以缩短工程从规划、设计到竣工的周期，节约投资，减少风险。竣工一段，运营一段，可提早获取收益。如房地产开发、高速公路建设等都可采用这种模式。其缺点是分项招标可能导致承包费用较高。
CM模式有两种常用形式：一种为代理型模式(AgencyCM)，一种为风险型模式(AtRiskCM)。采用代理型模式时，CM公司是业主的咨询和代理机构，业主和CM公司的服务合同采用固定酬金加管理费用的方法，业主在各个施工阶段和承包商签订工程施工合同。采用风险型模式时，CM公司同时也担任施工总承包商的角色，一般业主要求CM公司提出保证最大工程费用(Guaranteed Maximum Price，GMP)以保证业主的投资控制，如果最后结算超过CMP，则由CM公司赔偿，如果低于GMP，则节约的投资由业主和承包商按约定比例分成，一般业主方分成较多。GMP包括工程的预算总成本(包括工程的直接成本、间接成本和不可预见费)和CM公司的酬金(包括管理费、风险费、利润、税金等)。
3．工程总承包模式
工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行(竣工验收)等实行全过程或若干阶段的承包。其主要形式有以下几种：
(1)“交钥匙”模式
“交钥匙”模式(Turnkey)是指承包商与业主签订一套包括项目融资、设计、施工、设备采购、安装调试直至竣工移交的全过程承包模式。业主获得的是一个设施配套、可以完整运行的工程。
(2)EPC模式
EPC模式(Engineering，Procurement and Construction)是指总承包商按照合同约定，承担建设工程项目的设计、采购、施工等工作，且对工程的安全、质量、进度、造价全面负责，并可根据需要将部分工作分包给分承包商。分承包商向总承包商负责。业主代表可以是设计公司、咨询公司、项目管理公司或不是承包本工程的另一家工程公司。
(3)DB模式
DB模式(Design—Build)即设计一建造模式，是一种简练的项目管理模式。在这种模式下，业主首先招聘一家专业咨询公司为其拟定项目建设的基本要求、基本方案，授权一个具有较高专业水平和管理能力的专家为业主代表。然后进行项目设计、施工总承包招标，并与总承包商签订总价合同。总承包商对整个项目的成本负责。总承包商既可以自己的力量完成工程的设计和施工，也可以委托咨询设计公司进行设计并以招标方式选择分包商。在这种模式下，设计与施工搭接紧密，时间和资金有一定程度节约。业主也因签订总价合同而减少了因物价上涨所造成的投资风险。
(4)其他工程总承包模式
根据工程项目的不同规模、类型和业主要求，工程总承包还有设计一采购总承包(Engineering，Procurement，EP)、采购一施工总承包(Procurement，Construction，PC)等形式。